審議式民主在台灣─以北投社區「社造協定公民會議」經驗為例
日期 2004-10-15 11:26:00 | 文章主題: 洪德仁醫師專欄
| 一、 前言
近年來，國外發展了許多很細膩的直接民主方法，把公共利益的衝突之爭轉化為社區共同的學習過程，在尊重知性、共善價值的情境氛圍下，提升公共討論的品質，求取公共衝突議題的共識。\r
當代政治學大師道爾(Robert A. Dahl) 認為，民主的程序，應該是要保證讓所有受決策影響的人，具有有效的機會來參與政治過程，且有平等的權利來選擇議題並控制議程；民主程序同時要求一種情境：必須讓所有參與者，根據充分資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發展出清晰的理解。哈柏馬斯(Habermas)認為，道爾所指出的最後這點要件，將民主指向於意志形成的論述性質；而公民瞭解公共事務的機會，以及政治的意志形成，則有賴於公共討論。
 洪秘書長參加九月一日於立法院召開之座談會發言公民會議與社造條例草案的關連
但是，誠如哈柏馬斯所言，當代民主體制的社會複雜性，卻使得這個民主要件難以充分實現。當代民主的瓶頸，在於將技術指導的知識專門化地運用政策決定與行政過程。這樣專門化的取向，使得公民無法利用必要的知識來形成自己的意見。知識的壟斷，使得具有特權可以取得相關知識來源者，能夠支配不具專業知識的公民，使得公眾僅能在只具象徵作用的政治，例如，選舉投票，稍獲慰藉。「順服於技術知識，使得那些具有專門化能力的人對公共機構操縱有力的影響。這些專家他們只受到極為有限的政治限制。將權力給予那些控制技術性資訊的人，威脅民主的原則，降低了公眾對許多公共政策選擇的控制」。\r
為了打破「當代民主的瓶頸」，讓不具專業知識的公眾，能夠具有充分的資訊來進行公共討論，以提高一般公民對公共政策的參與，西方國家發展出許多民主參與機制的實驗，「公民會議」（consensus conference，又稱共識會議）的實踐經驗，尤其值得重視。這是由丹麥發展出來，逐漸推行到其他國家的民主參與模式，主要在促成社會公眾對政策議題進行廣泛的、理知的辯論。它邀請不具專業知識的公眾，針對具有爭議性的政策，事前閱讀相關資料並作討論，設定這個議題領域中他們想要探查的問題，然後在公開的論壇中，針對這些問題詢問專家，最後，他們在有一定知識訊息的基礎上，對爭議性的問題相互辯論並作判斷，並將他們討論後的共識觀點，寫成正式報告，向社會大眾公布，並供決策參考。在公民會議中，非專家的公眾，被提升到顯著的地位，是他們，而非專家，來界定什麼是重要議題；藉由專家提供的知識協助，他們在有訊息根據的基礎上，來評估政策議題所涉及的利益與價值衝突，並在爭議中試圖達成共識性的見解。這種民主實驗，對於我們思考不具專業知識的公眾，如何參與像全民健保這麼充滿「技術複雜性」的公共政策，具有啟示作用。\r
丹麥是個強調共識政治與公民參與的國家，法律規定牽涉到倫理與社會議題的科技政策，必須要徵詢公眾的意見並讓公民有機會可以表達他們的意見。隸屬於國會的丹麥科技委員會（Danish Board of Technology），負責評估科技對社會與公民的影響，它的一個重要任務是，是在鼓勵與激發公眾對科技議題的參與討論，而一個重要的參與機制，就是公民會議。從1987年以來，丹麥針對各類議題已經舉辦了二十次的公民會議。鄰近的韓國與日本，也曾舉辦過公民會議。
在台灣，公民會議首先由台灣大學社會學研究所科技、民主與社會小組於2002年引進國內，推動了「先驅性全民健保公民會議」、2004年「代理孕母公民會議」的實驗。因此，在台大社會所科技、民主與社會小組的全力支援下，北投文化基金會與北投社區大學攜手合作，於2004年推動一項社會民主實驗工程，引入「公民會議」操作模式，邀請關心北投發展的居民一同參與，進行更廣泛的社會試驗，為北投在地高衝突性的公共議題建立一套高民主的討論程序，將個人的私利與意氣影響減到最低，以型塑社區共識或社區營造協定的可能性。
另一方面，目前行政院已經通過了社區營造條例草案，提請立法院審議，在目前的草案精神之下，期望社區居民基於自主自治意識，針對社區公共事務，形成社區營造協定。未來社區居民將有更多參與和發動社區公共議題決策的權利，讓社造推動更加明確與順暢，以多數決議形成強制約束力。但是通過什麼樣的機制和方法來行使權利，進行公共討論，則需要更精細的設計以及培養更深厚的公民社會文化素養。公民會議即是營造協定的模式之一，希望將社造條例草案與公民會議操作經驗接軌，為社造條例的全面落實預作準備。
公民會議代表自行進行討論
由於公民會議是審議式的、細膩的直接民主方法，能把公共利益的衝
突之爭轉化為社區共同的學習過程，在尊重知性、共善價值的情境氛圍下，提升公共討論的品質，求取公共衝突議題的共識，這正與社區營造條例的精神吻合。因此，我們嘗試以「溫泉博物館何去何從」為議題，實地操作社造協定公民會議。
二、 公民會議的運作程序
1. 議題的挑選：
首先是挑選具有重大社會關切，需要政府政策回應，又具有爭議性的議題作為公民會議的題目。議題由主辦機構挑選。適合作為會議主題的議題，範圍不可太過廣泛，必須要能夠劃定界線。
2. 種子志工培訓營
針對公民會議的種子志工培訓營，希望透過實際的討論與實際操作讓學員了解公民會議的原理，並具備實際操作的能力，因此課程著重公民會議操作的基本面。
3. 組成執行委員會：
挑選適當的人選來組成執行委員會，負責組織與監督公民會議的進行。執行委員會成員的挑選，有平衡性的考量。公民會議既然是以尋求「共識」為目標，在這過程中，就必須讓相互衝突的不同利益與觀點能夠呈現。典型的執行委員會的成員組成，從身份來說，通常包括來自學界的專家、產業界、代表公共利益的社會團體，以及來自主辦機構的計畫執行人。
4. 挑選參與者：
執行委員會組成後，一個重大的工作是在挑選志願參加公民會議的民眾來組成「公民小組」（citizen panel）。主辦機構透過公開的途徑，在擴及全國的報紙與廣播媒體，或網路上，刊登廣告，說明召開公民會議的目的與討論主題，徵求志願參加者。不過，有年齡的限制，通常設定為具有選舉權資格的年齡。願意參加的人，必須在報名信函中簡單介紹自己的背景（性別、年齡、教育程度、職業與居住地），以及想要參加的原因。報名參加者很多時，執行委員會從志願參與的名單中，依據年齡、性別、教育程度、職業和居住地等人口特徵的構成上盡量呈現異質多元性，隨機挑選12-18人組成參與會議的公民小組。
5. 預備會議
在正式召開公民會議之前，有預備會議的階段，讓公民小組的成員能有所互動，並熟悉他們所要討論的議題。預備會議通常利用兩次週末的時間來安排課程，由執行委員會選定與討論議題相關的背景知識文獻，供公民小組成員閱讀和討論，這些背景材料，通常要涵蓋\對討論議題的不同見解與觀點。透過閱讀與討論，公民小組對該議題有了一定的瞭解之後，形成他們要在公民會議中討論並詢問專家的問題。\r
6. 提出問題與挑選專家小組
公民小組的成員自行提出他們想要瞭解的問題，通常涵蓋該政策議題領域的重要面向。針對公民小組所要瞭解的問題，執行委員會協助提出熟悉特定問題的專家小組名單，但公民小組可對專家小組名單作增刪。專家小組名單確定後，主辦單位要求專家針對公民小組的成員所要發問的問題，以一般公眾能懂得語言，準備口頭與書面報告。\r
7. 公共論壇
正式會議的召開，通常三到四天，會議的形式，像個公共論壇，開放給媒體採訪，邀請國會議員和有興趣的一般民眾參加。會議的第一天，先由專家針對公民小組事先擬定的問題作說明，並回答公民小組在會場提出的問題。第二天，則由公民小組對專家小組進行交叉詢問，讓個別專家進一步闡述他們的觀點，也讓公民小組成員探究見解差異的爭論議題。交叉詢問完畢之後，公民小組自行進行討論，並準備撰寫最後的報告。
在報告中，公民小組力求對爭議性議題得到一致性的見解，但也指出他們無法達成共識的部分。公民會議的最後一天，公民小組向專家、聽眾和媒體公佈他們的報告。在報告正式公佈之前，專家有機會可以對報告內容澄清誤解和修正事實錯誤的部分，但他們不能影響公民小組所表達的觀點。
三、 公民參與、公共討論和訊息傳播
公民會議的結論，對政策並無拘束力，但正如一位研究者指出的：「它們讓立法者知道選民對重要的問題站在什麼立場」。
公民會議創造一個專家與非專家之間，以及不同的觀點和價值立場，在公共論壇中，相互溝通與辯論的場域，使非專業的公眾，能在與專家的相會中，獲得必要的知識，並在有訊息根據的基礎上，對影響重大的但充滿爭議的議題，能夠判斷並盡量調和衝突的觀點。
 公民會議代表合影
正如一位公民會議代表說：「在未參加公民會議之前，我以為它像里民會議的翻版，雖然獲准參與，但興趣不高，更想不到會有什麼結果出現，及致參與之後，先聽專家介紹它的產生經過，意義內涵，以及世界國家實施情形，給我上了豐富一課。特別是會議進行中的角色扮演，與專家對談更覺趣味盎然，我認為這是教育也是一種訓練。」
「公民會議是一種新機制，屬於新智識領域，主辦單位提供的資料充足，使我們不具專業智識的代表，能夠具有充分的資來進行公共討論。並且從學習中瞭解民主時代除了議會政治之外，另有發聲機制，可以提高公眾對許多公共政策的參與和重視。」\r
公民會議的參與模式，對於我們如何發展具有創新性的公民參與、公共討論和訊息傳播，是一條值得嘗試的途徑。
(原文刊載自中華民國社區營造學會----第三十三期電子報(2004/10/15))
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