後SARS時代社區健康資源網絡的建構
日期 2003-11-14 10:34:00 | 文章主題: 洪德仁醫師專欄
| 前言
2003年，世紀傳染病：嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS）從境外傳入，在台灣大肆蔓延，對台灣全民健康及社會安全帶來了莫大的衝擊與震憾。疫情初期的防疫知識的混亂、嚴重醫院內感染，「專家」自身難保，這樣的恐慌、混亂、害怕、憂慮與不幸，造成民眾的集體焦燥，重創對社會體系的信心。SARS防疫的點點滴滴，歧視、恐慌、不信任和缺乏社區支援，迫使部份可疑感染民眾隱瞞病情，也瓦解好不容易建立起來的社區互信、互助機制。
幸而，SARS的防疫過程中，來自於世界衛生組織（World Health Organization，WHO）、美國疾病控制及預防中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）的醫療衛生專家支援；同時，立法院快速地通過「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」，在行政院嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困委員會指揮，國內、外的醫療團隊、公共衛生防疫學者專家共同努力，加上社區團體積極參與，使得SARS疫情有效控制，WHO正式解除台灣的旅遊警示及疫區，這正是我們積極展開重建工作，藉由深刻檢討省思和學習，成為我們未來積聚教訓的進步動力。
行政院游院長指出：後SARS重建計畫涵括重建社會秩序、改造公共衛生及醫療體系、重振產業經濟及提升國家形象等重要面向，各部會應全力以赴，達成短、中、長期的工作目標。在社會重建方面，重振社會士氣、喚起社會互助意識、建立全民學習、社區自治精神、與風險管理等社會價值。鼓勵民眾恢復正常生活，讓國人認知到大家是命運共同體，凝聚國民意識。
在後SARS時代，社區重建如何進行，如何以健康為議題，來落實社區終身學習，是大家必須共同參與的課題。
社區防疫行動聯盟
回顧2003年春季，隨著台灣SARS疫情肆虐，政府啟動中央防疫機制及衛生防疫行政團隊的改組，我們相信政府和醫療團隊具有足夠的專業技能來對抗SARS疫情。疫情不斷地被報導，民眾卻因為缺乏正確的認知而聞SARS色變，面對如此大規模公共危機的時刻，我們深知，個人的力量是有限的，必須以集體的智慧與力量，才能轉危為安。九二一震災時，專業團隊和社區組織的合作，發揮了重建力量和心靈扶慰的功能。如今面臨SARS的威脅，全民必須協力抗煞，因此，中華民國社區營造學會為因應SARS疫情，結合財團法人醫院評鑑暨醫療品質策進會、中華民國醫師公會全國聯合會、台灣公共衛生學會在陳錦煌理事長及創會理事長李遠哲院長帶領下，誠摯呼籲：全國社區營造伙伴以及關心SARS的民間與專業團體一起來，在5月14日組立「社區防疫行動聯盟」，共同投入抗SARS行列。本聯盟希望整合提供及時、正確、易懂的資訊，以協助民眾對抗SARS的恐慌；結合現有社區健康營造中心、社區營造中心、社區大學、社區團體、宗教團體、學校、教育機構、志願服務、社工等團體，以具體的力量，在地的行動，凝聚社區的力量，做好社區防疫工作，協助檢疫隔離工作；引薦專業團體、學者專家，發揮人溺己溺、己利利人的精神，投入社區，協力營造健康家園。是以，社區防疫行動聯盟的努力目標有：
近期：做好SAR S社區防疫；
中期：清潔環境，提昇個人及公共衛生，安定心靈；
長期：營造健康新社會。
加盟個人團體分析
全國健康衛生專業者、社區營造工作者、社會教育工作者、社區營造團隊等等，積極回應，加入「社區防疫行動聯盟」。截至2003年7月11日，全國共有104位個人加盟及868個團體加盟，其地區分布及專長詳如表1：
地區分布方面，個人加盟者以居住於台北市（53），台北縣（15），桃園（11），台中（8），南投（6）；團體加盟者以位於台北市（438），台北縣（197），桃園（35），台中（34），高雄（35），屏東（26），南投（22）較多，其可能原因有：
1.台北是主要疫區，社區民眾及組織需求殷切。
2.都會區資訊傳遞便捷。
3.台中、南投雖非主要疫區，但是曾經歷921震災，防災防疫意識及社區營造意識深化。
4.宜蘭、花蓮、台東、連江等後山或離島，也都有社區伙伴積極參與，顯示出社區防疫大家一起來的「生命共同體」的落實。
加盟者的專長方面，個人以社區總體營造（36），護理&臨床（22），行政文書（9），藝文（8）較多，團體以社區總體營造（415），社區健康營造中心（298），藝文（69），醫療（55），顯示出社區防疫參與者是社區營造、健康衛生專業為主軸的合作平台。
表1、加盟者分布及專長分析表
個人加盟(104)
台北市53，台北縣15，桃園11，新竹2，苗栗1，台中市5，台中縣3，南投6，台南市1，高市2，屏東2，宜蘭2，連江1
社區總體營造36，護理&臨床22，行政文書9，藝文8，活動企劃&執行8，生態5，新聞媒體5，景觀園藝4，網頁寫作3，法律諮詢3，領導統馭1
團體加盟(868)
台北市438，台北縣197，桃園35，新竹6，苗栗10，台中市22，中縣12，南投22，彰化5，嘉義13，台南市11，台南縣5，高市23，高縣12，屏東26，宜蘭16，花蓮6，台東4，連江5
社區總體營造415，社區健康營造中心298，藝文69，醫療55，心理衛生13，生態12，網頁6
SARS疫情期間，社區居民及團體也反應社區防疫的困境及需求有：提供正確抗SARS知識及預防途徑方法、資訊及資源平台、鼓勵的話、物質需求，例如提供耳溫槍、口罩、消毒劑、巡迴輔導、心理諮商等等，組織社區防疫協力團、推廣SARS防疫知識及行動、培訓防疫志工、心理重建、協助居家隔離者相關諮詢、建立台灣的防護SARS互助網，堅實的網絡基礎。
全民量體溫運動
由於量體溫是SARS防治最重要的工作，為使SARS疫情早日遠離台灣，國民恢復健康生活，因此，「社區防疫行動聯盟」積極推動自6月1日為期10天的「全民量體溫運動」。希望民眾在十天內每天早晚量體溫，注意自己與親友的健康，早發現，早治療，永保平安健康；也要勤洗手、清潔環境和彼此親切問候，重新拾回台灣民眾關懷情感，營造台灣新社會。「全民量體溫運動」是SARS防疫的重要防護網，需要大家共同努力；政府透過基層民政、社政、衛政與警政體系，搭配社福團體和勞委會，積極照護弱勢民眾、獨居老人、機構安養或身心殘障者，做好SARS防疫。社區防疫行動聯盟也結合800多個民間團體，主動投入SARS防疫與關懷，加上全國9,300家西醫診所及6,000家社區藥局等基層醫療機構設立「社區SARS諮詢站」、各縣市醫師公會設置「177」電話專線，提供有關量體溫、發燒、SARS防治的諮詢。這樣自主性的「健康生活管理」、「個人衛生習慣的養成」和公權力參與的「特殊族群防疫照護網」的建構，為營造健康新社會提供堅實基礎。
衛生署委託民意調查機構在6月5日進行「第二次全民量體溫民眾配合度調查」，以電話訪問年滿二十歲的民眾，完成有效樣本為1,118份。據調查結果，超過87%民眾家中有溫度計 (比5月26日第一次民調結果增加4.6%) ；超過73%民眾現在每天量體溫 (比上次調查增加19.8%)。超過78%民眾不覺得量體溫很麻煩，其中又以服務業及售貨業 (如店員、美容業及餐飲業者 )配合程度最高，佔了 90.2%，這樣的民調結果讓衛生署十分看好的防疫成果。主要量體溫場所為家裡、上班(課)地點、金融機構及購物場所。衛生署表示，民調結果顯示民眾家中有溫度計、每天量體溫、每天量兩次等比率均上升，可見活動已產生效果。
多元化的社區防疫的模式
而全國800多個加盟社區團體，也各自積極開創有趣的「全民量體溫運動」或社區防疫的模式，例如：
1.埔里的居民結合鄉公所、衛生所、宗教團體、醫療診所、社區團體、志願服務團體等在地資源，組成「水沙連社區防疫聯盟」，培訓志工，於埔里市區設立六個體溫測量服務站，以行動展現抗SARS的決心。72歲的「埔里阿嬤」陳綢女士及志工們包16,000個粽子，換購3,0000個口罩，在街頭巷尾，市場邊、夜市裡，沿街宣導民眾健康與量體溫的觀念。「我做稞、包粽子都有義工幫忙，油、米、香菇也常有人捐，這些錢可以說是眾人一起賺來的，當然要用在社會大眾身上。」陳綢阿嬤理所當然地強調，她又說：「很感謝有這麼多人願意付出，相信防疫工作一定可以做得更好！」陳綢阿嬤及志工的義舉，得到陳水扁總統的肯定，特地專程到埔里拜訪致謝，總統表示：台灣就是因為有許\多像陳綢阿嬤一樣熱心的好人，才讓這個社會像是一個大家庭般，充滿了愛心、希望與無窮的生命力！
2.北投區石牌地區12個里，結合陽明大學社區護理研究所和民間資源，共同組成「抗煞小組」，發動二百多位志工，從事居家隔離電訪和教育訓練等工作，此外，為了配合量體溫的運動，除了分發耳溫槍給里辦公室外，還在各里廣設體溫測量站，期能帶動社區防疫的意識，讓SARS能早日遠離。
3.屏東基督教醫院主辦的屏東市社區健康營造中心，邀請縣政府發起「十萬抗煞小尖兵」，由全縣241所國中小學生共同投入「關心家人、關懷社區」的「抗煞」活動，由學生負責全家人的體溫及記錄，再由學校回收記錄，這項活動可讓全民量體溫更落實；社區健康營造中心也促請由各里長連結公私立機構和公共場所，共同設置「社區愛心體溫測量站」，大連、華山、中正、頂柳及歸來社區已先後建立「愛心體溫測量站」，為獨居老人、身心障礙者等弱勢族群量體溫。
從SARS教訓中，民眾已建立勤洗手、感冒戴口罩、量體溫等良好健康習慣，社區也發揮愛心關懷周遭的居民，包括獨居老人、隔代教養家庭等，這些都要持續努力，相互支援，建立社區健康安全體系。也藉由社區診所及藥局熱情地參與SARS防治，社區團體結合鄉鎮公所、衛生所、宗教團體、醫療診所及藥局、志願服務團體等在地資源，建構在地的「社區健康資源網絡」，有其重要性、必要性、可能性，在風險來臨時，才能發揮公共參與的能量，結合專業知識及志願服務精神，讓平時累積的「社會資本」，在需要時能夠產生助長信任和合作的效能，從而強化整個社會防疫及健康促進的能力。
新合作治理
全民危機總動員的抗煞時代，SARS的慘痛經驗喚醒全民：疾病的防範、健康的維護，不應只限於個人獨善其身的狹隘思維，除了全民都做好個人的防護、醫療團隊的專業重建之外，整個社會需要的是更全面性、完整而健全的重建。中央研究院社會科學研究所瞿海源、章英華研究員也指出：SARS疫情期間，住家附近或社區的防犯作為（張貼宣傳單、要求來訪客人注意衛生和發動清潔消毒工作），都有助於正向的人際關係和SARS的防治。在類似的急難事件時，如何妥善結合地方基層的力量，是可以思考的方向。
後SARS時代，疫病的防治和健康的促進面臨的是多元的問題和議題，其資源網絡也是跨越官方、民間、專業、非專業領域，能做好跨領域的合作，就能奠定健康經營的基礎。過去的「危機處理」思考，仍存在太多由上而下的指令模式，是否足以適應今天的疫病防治，值得我們深刻省思。現在我們應當採取雙向溝通的「新合作治理」（new collaborative governance），強調公、私部門與社區、非營利組織形構共同治理的網絡關係，透過緊密的互動和互信，建立起資訊流動、資源互補、機動分工、同舟共濟的平台。民間的社區組織如何與非營利專業組織合作互動，產生更「有機」的關聯，增強社區和民間組織的動員力量，也是對抗疫情擴散的「後衛」。個人也應當體認到：對於公共風險的承載，不能夠被認為是「別人」、「他家」或「政府」的事，每一位公民都有他的權利和義務，共同學習來分攤風險，甚至於導向正向的健康生活促進的理想。
社區健康資源網絡實施策略
傳染病何其多，絕不止SARS一個，結核病、AIDS、腸病毒、登革熱、流行性感冒以及未來更多新興疫病的挑戰，更需要未雨綢繆因應。SARS也和生物戰一樣具有未知的特性，我們做好了相關的防治機制嗎？我們必須記取教訓，讓公共衛生教育深入社區民眾，讓發自民間的社會改造由社區推動，積極誘導社區團體結合公私、專業、非專業的在地資源，建構整合社區健康資源平台，是後SARS時代社會重建最重要的一道防線。
因此，中華民國社區營造學會在行政院衛生署指導，結合陽明大學社區護理研究所、中華民國基層醫療協會、台北市醫師公會，共同執行具有實驗性、學習性的「後SARS時代社區健康資源網絡整合計畫」，藉由這次社區積極參與SARS防治經驗，結合社區團體、鄉鎮公所、衛生所、宗教團體、醫療診所及藥局、志願服務團體等在地資源，建構在地的「社區健康資源網絡」，有其重要性、必要性、可能性，在風險來臨時，才能發揮公共參與的能量，結合專業知識及志願服務精神，讓平時累積的「社會資本」，在需要時能夠產生助長信任和合作的效能，從而強化整個社會防疫及健康促進的能力。
社區健康資源網絡實施策略有：（1）成立全國及區域培力諮詢團機制，（2）社區健康營造需求與阻力調查，（3）舉辦社區健康營造工作坊，（4）舉辦宣傳推廣活動，（5）開發、設計社區健康營造有用教材及資訊，（6）輔導社區疫病防治及健康營造的培力，（7）建構社區健康資源網絡，（8）示範操作輔導，（9）社區評估指標的規劃。
細述如下：
1.成立全國及區域培力諮詢團機制：邀請熱心的學者專家、具有在地認同觀念、社區健康經驗績效卓著的實務工作者，成立全國及區域培力諮詢團。在地的社區健康營造實務工作者的參與是非常重要的，在地的經驗和成果，轉換成生活的知能，平民化的知識，讓居民易懂、易學、易操作。「培力諮詢團」提供在地的、及時的地方人力培訓工作，亦可扮演連結當地各地及地方與中央資源的角色。本學會已有數十名專業團隊及學者專家登錄，足以擔任培力諮詢責任，預定全國4區各至少邀請7~8位學者專家（詳如附件一），共計50人。每區設召集人一人。舉辦「專家工作會議」，這是很重要的社區健康專家或領導培訓（training the trainers）策略，經由參與工作坊，凝聚共識，研擬操作模式及內容，以適應快速變遷環境，增進健康促進的知能與共識。
2.社區健康營造需求與阻力調查：社區公眾的健康政策應是發自社區、源自民眾需求的共識。因此，我們利用問卷方式廣納各地社區領袖及社區防疫行動聯盟加盟團體組織的意見，將他們疫病防治及健康營造的需要、阻力及社區中可運用的資源，所想知道、有興趣的議題納入規劃，也從而瞭解社區民眾參與社區健康營造及SARS防治之窒礙及阻力，讓社區健康資源網絡能更貼近民眾需求、引起更廣泛的討論、激發民眾以更具體的行動參與這場的社會改革運動。預定對「社區防疫行動聯盟」加盟單位，發出意見調查800份，回收400份統計研究，預計回收率50%。問卷內容詳如附件二。
3.舉辦社區健康營造工作坊：全國分區邀請有意願的在地專業團體、學者專家，結合鄰近社區醫療資源，如社區診所、藥局、衛生所、社區健康營造中心、學校，參與社區健康營造工作坊，增進疫病防治、健康促進的知能與共識。預定辦理全國4區域、各1~2場次，共計6場次。
4.舉辦宣傳推廣活動：針對社區民眾、團體，共同規劃、執行宣傳推廣活動，也可安排課程推廣。每分區辦理2場次，共計10場次。
5.開發、設計疫病防治及健康營造相關的教材及資訊：針對藥局、診所及民眾設計三式教材，以清楚、詳盡、易讀為目的，以期有助於減少恐慌和誤解，並強化防疫行動及健康促進的落實，因此，必須積極開發、整合及時、正確、容易閱讀、容易理解的教材及資訊，以協助民眾對抗疫病。也可以以衛生署提供的衛生教育教材及資訊，及時藉由社區網絡，傳遞到社區，建構及時資訊防護網。\r
6.輔導社區疫病防治及健康營造的培力：依社區需求，由區域培力諮詢團召集人協調安排學者專家進行訪視，陪伴在地社區團體、醫療衛生專業團體，透過舉辦工作坊，培訓地方領導人及宣傳推廣…等，來達成社區能力培訓，一起走過社區疫病防治及健康營造。預定辦理全國4區域、各2場次工作坊或宣傳推廣活動，共計8場次。
7.建構社區健康資源網絡：整合在地專業團體、學者專家，結合鄰近社區醫療資源，如衛生所、社區診所、藥局、學校、社區健康營造中心、社區營造中心、社區大學、社區團體、宗教團體、學校、教育機構、志願服務、社工等團體，以具體的力量，在地的行動，凝聚社區的力量，做好社區防疫工作，協助檢疫隔離工作。並整合社區人力、物力、財力，提供社區防疫工作資源，也提供居民關懷性生活服務。預定建構40鄉鎮級社區健康資源網絡，800鄉鎮級及NGO的社區聯絡網絡系統，並設置網站平台，以供資訊交流。
8.示範操作輔導：針對具有強烈意願、發展潛力的社區，依據其特色及社區防疫的經驗，遴選5個為示範社區，邀請培力諮詢專家，深入進行操作輔導，發展社區健康資源網絡建構的工作模式；以因應年底常見的疫病，例如：流行性感冒。其操作經驗，將整理成作業流程，做為未來持續推動建構社區健康資源網絡的重要參考依據。初期以建構5個示範操作社區為目標。
示範操作社區性質及參與團隊為：
（1）社區發展協會或里辦公室參與模式：台北市中正區忠勤里辦公室。
（2）地方非營利組織參與模式：台北縣社會工作者協會。
（3）衛生教育學校或機構參與模式：陽明大學社區護理研究所。
（4）衛生醫療專業組織團體參與模式：中華民國基層醫療協會。
（5）社區健康營造中心或衛生所參與模式：花蓮市社區健康營造中心。
9. 社區評估指標的規劃：結合專家、在地健康資源人士、及健康營造實務工作者，組成焦點團體，探討規劃社區評估的指標。可能的指標包括：標準化的操作模式、參與者在防疫知識，社區參與，衛生習慣及健康關懷等各方面的改變。
健康新生活
雖然我們還不是聯合國或WHO會員國，但是台灣的公共政策一直是與聯合國或WHO的脈動，互相配合，像全民健康保險、健康平等權的實踐、社區健康營造等，不僅是呼應世界，更是促進健康生活和價值觀，建構健康家園的逐步累積成果。SARS 的社區防疫過程和成果，也備受國際肯定，WHO傳染疾病部門主任海曼在WHO正式宣布台灣從SARS感染區除名記者會表示：台灣展開大眾教育運動，說服大眾固定測量體溫及迅速向發燒診療站報告，如此大幅縮短了發生症狀及隔離病人的時間。海曼強調，所有相關部門反應協調機制的建立，也是台灣成功的另一個關鍵。\r
因此，我們要更用心用力持續推動以健康為議題的社區學習、營造計畫，建構社區健康資源網絡，提升當地社區的解決問題能力，發展各地不同的「社區健康資源網絡整合模式」。
行政院SARS防治及紓困委員會李明亮指揮官表示，這次動員社區進行全民量體溫對抗SARS運動，是台灣有史以來的第一次，如果全民和社區都有自己管理自己的觀念，並建立共識，那麼這次為SARS所付出的代價就沒有白費。
中央研究院李遠哲院長認為：今後有許多事情不能全靠政府，需要民眾自動自發，例如勤於量體溫和洗手，一定會讓SARS和腸病毒的感染率降低，就算將來SARS再復發，相信台灣有了防疫經驗，未來一定會做得更好。
後SARS時代，「社區健康資源網絡」的建構，使疫病的防治和健康的促進，導向雙向溝通的「新合作治理」，社區團體結合鄉鎮公所、衛生所、社區健康營造中心、醫療診所藥局、社區團體、志願服務團體等在地資源，透過緊密的互動和互信，建立起資訊流動、互補、同舟共濟的平台。
我們必須學習、珍惜這堂寶貴的生命教育，這場「心」世紀的瘟疫也許有其正面意義的，從建構社區健康資源網絡，養成全民防疫健康慨念及習慣，營造健康生活。\r
SARS重建，台灣，安心！我們有信心，更有愛心！
方念萱，2003 SARS新聞報導的幾個分析點，SARS與台灣社會研討會，台灣大學社會學系，台北市。
曾嬿芬、吳嘉苓，2003，看見病毒：流動、隔離與邊界，SARS與台灣社會研討會，台灣大學社會系，台北市。
李遠哲率社區營造學會籲熱心人共組防疫聯盟，中央社，2003年5月14日。
楊珮欣，社區防疫行動連線成立 官民系統聯手傳遞防疫資訊，自由時報，2003年5月26日。
全民量體溫 同步抗SARS，民生報，2003年6月2日。
王姵雯，發燒來電177專線開通，台灣日報，2003年6月1日。
余炎昆，陳綢包粽義賣，捐16萬買口罩，聯合報，2003年6月8日。
埔里阿嬤—陳綢，阿扁總統電子報，102期，2003年9月25日。
王姵雯，北市東華里的抗煞日誌－里長踩單車分送關懷與物品，台灣日報，2003年6月2日。
林順良，抗煞－屏東將投入十萬小尖兵，聯合報（高屏澎東焦點），2003年6月2日。
瞿海源、章英華，2003，SARS社會情勢調查報告，後SARS時代的風險治理與社會重建研討會，行政院青年輔導委員會，台北市。
顧忠華，2003，風險社會中的風險治理－－SARS事件的啟示，後SARS時代的風險治理與社會重建研討會，行政院青年輔導委員會，台北市。
呂志翔，世衛指台灣運氣欠佳但應變迅速適當，中央社，2003年7月5日
(原文刊載自中華民國社區營造學會----第十期電子報(2003/11/14))
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