公民會議：公民參與的民主實驗(台大社會系/林國明)

前言

當代政治學大師道爾(Robert A. Dahl) 認為，民主的程序，應該是要保證讓所有受決策影響的人，具有有效的機會來參與政治過程，且有平等的權利來選擇議題並控制議程；民主程序同時要求一種情境：必須讓所有參與者，根據充分資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發展出清晰的理解。哈柏馬斯(Habermas)認為，道爾所指出的最後這點要件，將民主指向於意志形成的論述性質；而公民瞭解公共事務的機會，以及政治的意志形成，則有賴於公共討論。
但是，誠如哈柏馬斯(Habermas)所言，當代民主體制的社會複雜性，卻使得這個民主要件難以充分實現。當代民主的瓶頸，在於將技術指導的知識專門化地運用政策決定與行政過程。這樣專門化的取向，使得公民無法利用必要的知識來形成自己的意見。知識的壟斷，使得具有特權可以取得相關知識來源者，能夠支配不具專業知識的公民，使得公眾僅能在只具象徵作用的政治，例如，選舉投票，稍獲慰藉。「順服於技術知識，使得那些具有專門化能力的人對公共機構操縱有力的影響。這些專家他們只受到極為有限的政治限制。將權力給予那些控制技術性資訊的人，威脅民主的原則，降低了公眾對許多公共政策選擇的控制」。
為了打破「當代民主的瓶頸」，讓不具專業知識的公眾，能夠具有充分的資訊來進行公共討論，以提高一般公民對公共政策的參與，西方國家發展出許多民主參與機制的實驗，期中，「公民會議」（consensus conference，又稱共識會議）的實踐經驗，尤其值得重視。這個由丹麥發展出來，逐漸推行到其他國家的民主參與模式，主要在促成社會公眾對政策議題進行廣泛的、理知的辯論。它邀請不具專業知識的公眾，針對具有爭議性的政策，事前閱讀相關資料並作討論，設定這個議題領域中他們想要探查的問題，然後在公開的論壇中，針對這些問題詢問專家，最後，他們在有一定知識訊息的基礎上，對爭議性的問題相互辯論並作判斷，並將他們討論後的共識觀點，寫成正式報告，向社會大眾公布，並供決策參考。在公民會議中，非專家的公眾，被提升到顯著的地位，是他們，而非專家，來界定什麼是重要議題；藉由專家提供的知識協助，他們在有訊息根據的基礎上，來評估政策議題所涉及的利益與價值衝突，並在爭議中試圖達成共識性的見解。這種民主實驗，對於我們思考不具專業知識的公眾，如何參與像全民健保這麼充滿「技術複雜性」的公共政策，具有啟示作用。以下，是想介紹這種民主實驗。

丹麥是個強調共識政治與公民參與的國家，法律規定牽涉到倫理與社會議題的科技政策，必須要徵詢公眾的意見並讓公民有機會可以表達他們的意見。隸屬於國會的丹麥科技委員會（Danish Board of Technology），負責評估科技對社會與公民的影響，它的一個重要任務是，是在鼓勵與激發公眾對科技議題的參與討論，而一個重要的參與機制，就是公民會議。從1987年以來，丹麥科技委員會已經針對各類議題舉辦了二十次的公民會議。由丹麥發展出來的公民會議，逐漸受到各國重視與仿效。以基因政策議題為例，OECD 國家中，至少有十一個國家，曾先後舉辦過至少二十次的公民會議。鄰近的韓國與日本，也曾舉辦過。現在讓我們對公民會議的運作程序作個概述。

一、 議題的挑選

首先是挑選具有重大社會關切，需要政府政策回應，又具有爭議性的議題作為公民會議的題目。議題，由主辦機構挑選。主辦機構可能是官方的，如丹麥的科技委員會（Danish Board of Technology），或接受政府委託的民間機構，或由民間團體主動地發起，如美國的 Loka Institute。適合作為會議主題的議題，範圍不可太過廣泛，必須要能夠劃定界線。例如，不可能以整個全民健保的改革作為公民會議的主題，這麼大的題目勢必會使討論失焦；但範圍也不能太過單一與狹窄，例如，某項醫療服務項目或藥品是否應該納入全民健保的給付範圍，也不適合作為公民會議的題目。公民會議，通常是挑選「中間範圍」的議題，不太大，也不太小。

二、組成執行委員會

挑定會議主題後，主辦機構接下來的工作，是挑選適當的人選來組成執行委員會，負責組織與監督公民會議的進行。執行委員會成員的挑選，有平衡性的考量。公民會議所要討論的議題，既然是社會關切的，又有爭議性的，必然牽涉到不同觀點的衝突，而公民會議，既然是以尋求「共識」為目標，在這過程中，就必須讓相互衝突的不同利益與觀點，能夠呈現。由於負責組織與監督公民會議的執行委員會，對參與公民會議的成員的挑選、會議資料的提供、議程的控制等等，具有舉足輕重的影響，所以組成成員，應該容納不同利益與觀點的代表，以避免造成偏袒，讓特定一方的倫理觀點或知識見解支配了會議的議程。典型的執行委員會的成員組成，從身份來說，通常包括來自學界的專家、產業界、代表公共利益的社會團體，以及來自主辦機構的計畫執行人。

三、挑選參與者

執行委員會組成後，一個重大的工作是在挑選志願參加公民會議的民眾來組成「公民小組」（英文名稱通常是叫 lay panel ，有的國家叫做citizen panel，為了強調公民會議的公眾參與性質，我採用後者的稱呼）。主辦機構透過公開的途徑，在擴及全國的報紙與廣播媒體，或網路上，刊登廣告，說明召開公民會議的目的與討論主題，徵求志願參加者。除了已經具備會議討論主題的專門知識者之外，所有願意瞭解該議題並開闊胸襟來參與討論的民眾。都在歡迎之列。不過，有年齡的限制，通常設定為具有選舉權資格的年齡。願意參加的人，必須在報名信函中簡單介紹自己的背景（性別、年齡、教育程度、職業與居住地），以及想要參加的原因。在丹麥，因為公民會議行之已久，可見度高，再加上政府對公眾參與的強調與鼓勵，要求公開徵求參與者的宣傳必須深入全國各地，因此公民會議報名參加者可能上千人，民眾參與的興趣高昂。
執行委員會從志願參與的名單中，隨機挑選12-18人組成參與會議的公民小組。這公民小組，當然不可能構成全國人口的代表性樣本，但執行委員在挑選小組成員，會希望在年齡、性別、教育程度、職業和居住地等人口特徵的構成上盡量呈現異質多元性。以丹麥1995年的基因治療公民會議為例，成員包括：29歲的土木工程師、41歲的非技術性工人、34歲的農人、26歲的護理學生、65歲的經濟學家、35歲的自營作業者、53歲的技術助理、38歲的金融顧問、62歲的退休者、52歲的銷售經理和18歲的學生。韓國在1999年針對複製議題召開的公民會議，16位公民小組成員中，男女各半，年齡從22歲到55歲，職業則遍及中小學老師、廣告公司主管、藝術家、地方議會議員、家庭主婦和學生等。

四、預備會議

在正式召開公民會議之前，有預備會議的階段，讓公民小組的成員能有所互動，並熟悉他們所要討論的議題。預備會議通常利用兩次週末的時間來安排課程，由執行委員會選定與討論議題相關的背景知識文獻，供公民小組成員閱讀和討論，這些背景材料，通常要涵蓋\\對討論議題的不同見解與觀點。透過閱讀與討論，公民小組對該議題有了一定的瞭解之後，形成他們要在公民會議中討論並詢問專家的問題。

五、提出問題與挑選專家小組

公民小組的成員自行提出他們想要瞭解的問題，通常涵蓋該政策議題領域的重要面向。針對公民小組所要瞭解的問題，執行委員會協助提出熟悉特定問題的專家小組名單，但公民小組可對專家小組名單作增刪。專家小組名單確定後，主辦單位要求專家針對公民小組的成員所要發問的問題，以一般公眾能懂得語言，準備口頭與書面報告。

六、公共論壇

正式會議的召開，通常三到四天，會議的形式，像個公共論壇，開放給媒體採訪，邀請國會議員和有興趣的一般民眾參加。會議的第一天，先由專家針對公民小組事先擬定的問題作說明，並回答公民小組在會場提出的問題。第二天，則由公民小組對專家小組進行交叉詢問，讓個別專家進一步闡述他們的觀點，也讓公民小組成員探究見解差異的爭論議題。交叉詢問完畢之後，公民小組自行進行討論，並準備撰寫最後的報告，在報告中，公民小組力求對爭議性議題得到一致性的見解，但也指出他們無法達成共識的部分。公民會議的最後一天，公民小組向專家、聽眾和媒體公佈他們的報告。在報告正式公佈之前，專家有機會可以對報告內容澄清誤解和修正事實錯誤的部分，但他們不能影響公民小組所表達的觀點。在丹麥，專家小組的公民會議結論報告，連同專家所貢獻的意見，將送交所有國會議員作為決策的參考；公民會議的結論報告，通常也是舉國注目的焦點。

七、效果

公民會議的結論，對政策並無拘束力，但以丹麥的例子來說，由於公民會議常在相關法案有待審議之前召開，如一位研究者指出的，「它們讓立法者知道選民對重要的問題站在什麼立場」。在某些個案中，丹麥的公民會議結論也的確影響了政策，例如，立法禁止雇主與保險公司利用基因篩檢資訊，即是採自公民會議中公民小組的結論報告。
公民會議創造一個專家與非專家之間，以及不同的觀點和價值立場，在公共論壇中，相互溝通與辯論的場域，使非專業的公眾，能在與專家的相會中，獲得必要的知識，並在有訊息根據的基礎上，對影響重大的但充滿爭議的議題，能夠判斷並盡量調和衝突的觀點。整個公民會議的召開，是個具有訊息溝通與教育效果的公共事件。會議召開期間的公共討論，以及公民會議的結論，向未參與會議的一般大眾溝通，也透過媒體大福報導而公開化，因為這樣的溝通效果，經常舉辦公民會議的丹麥人，根據歐盟的研究，對相關政策（如生物科技）的知識訊息，較之其他歐洲國家更為充分，對他們國家的政策也比較能夠接受。但這樣的訊息溝通，並不是透過專家對公眾的單向傳播，而是創造一個對話性的公共論壇，讓公眾能夠獲得知識，能夠參與複雜科技議題的理知性討論。

代結語

公民會議是個還在實驗中的民主參與模式，這種參與模式也無法取代民主體制的代議政治。它還有很多我們無法在此詳細討論的限制。我們或許不必將這種參與模式過度浪漫化。但對於不據專業知識的公眾如何參與決策的討論，這種民主實驗，確實有啟發的作用。
如果我們希望一般公民能有機會參與健保政策的公共討論，如果我們希望這樣的討論是在有充分且公開的訊息基礎上進行，如果我們希望立法者和決策者，知道有訊息根據的公共討論所呈現的「民意」究竟是什麼，那麼，公民公民會議這樣的參與模式，對於我們如何發展具有創新性的公民參與、公共討論和訊息傳播，是一條值得嘗試的途徑。